El 30 de agosto de 2025, mediante el Oficio N.° 253-2025-PR, la presidenta de la República, Dina Boluarte, y el presidente del Consejo de Ministros, Eduardo Arana, remitieron al Congreso de la República el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público correspondiente al ejercicio fiscal 2026, junto con los proyectos de Ley de Equilibrio Financiero y de Endeudamiento del Sector Público. Estos tres instrumentos conforman el marco normativo esencial para la programación y sostenibilidad de las finanzas públicas, y constituyen la columna vertebral de la política fiscal para el año 2026.

Ahora bien, el Presupuesto 2026 no puede entenderse de manera aislada. Su diseño se articula estrechamente con las normas complementarias ya mencionadas, configurando en conjunto la arquitectura fiscal del país para el próximo año. Este marco normativo se sustenta en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2026-2029, que establece los supuestos de crecimiento del PBI, inflación, tipo de cambio, precios de minerales y metas de déficit fiscal.

Sin embargo, el análisis conjunto de estas normas revela riesgos estructurales que podrían comprometer la eficacia del plan fiscal y limitar la capacidad del Estado para atender las crecientes demandas sociales y económicas. En consecuencia, el debate congresal no debería circunscribirse únicamente a la aprobación del Presupuesto, sino abordar de manera integral las interdependencias entre los tres proyectos de ley y su coherencia con los objetivos de desarrollo del país.

Estabilidad macroeconómica: El activo del Perú

El Presupuesto del Sector Público 2026 asciende a S/ 257 561 millones, equivalente al 20,6% del PBI, y se sustenta en el Marco Macroeconómico Multianual (MMM) 2026–2029, elaborado con opinión del Consejo Fiscal, que establece las proyecciones económicas, fiscales y tributarias que guían el diseño presupuestal y la política económica de mediano plazo.

Según estas proyecciones, el PBI crecerá 3,2% en 2026, con una inflación controlada en 2,5% y un tipo de cambio de S/ 3,73 por dólar. En el plano regional, mientras países vecinos mantienen ratios de deuda superiores al 70% del PBI, el Perú proyecta un nivel de 32%, consolidándose como uno de los países con mayor solvencia. Asimismo, se prevé un déficit fiscal de 1,8% del PBI, en línea con la senda de consolidación fijada en el DL 1621.

Este marco genera fortalezas clave: Envía una señal de confianza a los mercados financieros; protege la calificación crediticia del país; y garantiza recursos suficientes para el servicio de la deuda, que superan los S/ 32 700 millones.

No obstante, también plantea un riesgo evidente: la disciplina fiscal puede convertirse en un fin en sí mismo, reduciendo el margen de maniobra para políticas contracíclicas o de expansión social que la coyuntura pueda requerir.

En cuanto a las proyecciones macroeconómicas, se prevé un crecimiento global de 2,8% en 2025, con recuperación a 3,0% entre 2026 y 2029, aunque por debajo del 3,7% histórico. Además, se proyectan términos de intercambio de +12,4% en 2025 (por el alza del oro y cobre), estabilizándose en +1,5% en 2026–2029. Asimismo, se prevé un crecimiento del Perú con un PBI de +3,5% en 2025, +3,2% en 2026 y un promedio de +3,2% en 2027–2029. Y la inversión privada se sitúa en US$ 58 mil millones en 2025 (4,5%), con fuerte participación minera y no minera (Metro de Lima, APP, irrigaciones).

Respecto a la política fiscal, se proyecta un déficit fiscal de 2,2% del PBI en 2025, 1,8% en 2026 y 1,0% en 2028–2029. De la deuda pública se configura como estable en 32,1% del PBI en 2026, con reducción gradual hasta 30,8% en 2029. Entre las fortalezas está una deuda mayoritariamente en soles (52,6%), a tasa fija (84%) y con vida media de 12 años. El Riesgo país es de 161 pbs en 2025, el segundo más bajo de la región tras Chile.

Referente a la política tributaria, la presión tributaria estuvo en 14,1% del PBI en 2024 (muy por debajo de la OCDE: 39,3%). Hubo problemas estructurales como la alta informalidad, regímenes especiales y exoneraciones. Entre las medidas planteadas estuvo la ampliación de la base tributaria, el combate a la evasión y elusión, la simplificación de regímenes y alineamiento con la OCDE (BEPS, transparencia fiscal). La meta implícita es incrementar ingresos permanentes para sostener el gasto social y la inversión en infraestructura.

En cuanto a la inversión de mediano plazo, la cartera minera es de US$ 64 mil millones en 67 proyectos, distribuidos en 19 regiones (Cajamarca concentra US$ 16 mil millones). Las APP y adendas priorizadas son de más de US$ 15 mil millones, en transporte hay 11 proyectos valorizados en US$ 19 mil millones, en irrigaciones US$ 24 mil millones para incorporar un millón de hectáreas adicionales, y por el Puerto de Chancay (segunda etapa) hay US$ 2,5 mil millones a partir de 2027.

Los riesgos identificados son los siguientes. A nivel externo, las tensiones geopolíticas, guerra comercial y volatilidad de precios de commodities; a nivel interno, conflictos sociales vinculados a minería y pesca, y baja ejecución de gasto público; a nivel climático, impactos del Fenómeno El Niño y el cambio climático.

Respecto al proyecto de ley de equilibrio financiero: Control y transparencia

Este proyecto establece las reglas de financiamiento del gasto público: Recursos ordinarios (tributarios): S/ 171 239 millones (66,5%); recursos determinados: S/ 44 856 millones (17,4%); operaciones de crédito: S/ 31 902 millones (12,4%); directamente recaudados y donaciones: 3,7% en conjunto.

Además, se incorpora un dato crítico: los gastos tributarios ascienden a S/ 19 700 millones, equivalentes a casi el 8% del presupuesto. Esta cifra refleja exoneraciones, deducciones y beneficios que erosionan la base tributaria.

La valoración positiva de esto es que obliga a identificar claramente fuentes de financiamiento y prohíbe la aprobación de leyes sin cobertura presupuestaria; mientras que lo negativo es que mantiene una estructura de ingresos altamente dependiente de la tributación central, con poca autonomía subnacional.

Entre los principales riesgos está que el Proyecto de Ley de Equilibrio Financiero 2026 revela un escenario frágil. La fuerte dependencia tributaria (66,5% de ingresos dependen de impuestos nacionales), con más de dos tercios de los ingresos atados a impuestos, deja al país vulnerable a una caída en los precios de los minerales o a una desaceleración económica. A ello se suma el peso de los gastos tributarios, que alcanzan el 8% del presupuesto y erosionan la base impositiva al perpetuar exoneraciones sin control (S/ 19 700 millones).

Respecto al proyecto de ley de endeudamiento: Flexibilidad con cautela

El proyecto regula la política de deuda 2026. Contempla un endeudamiento externo de hasta US$ 2 840 millones, de los cuales US$ 1 840 millones se destinan a sectores sociales/económicos y US$ 1 000 millones a la balanza de pagos; un endeudamiento interno de hasta S/ 38 435 millones, con predominio para balanza de pagos (S/ 28 831 millones) y solo S/ 9 562 millones para sectores sociales; la emisión de bonos por hasta S/ 28 831 millones en bonos internos, y operaciones de prefinanciamiento si las condiciones de mercado son favorables; la gestión activa de deuda con la autorizan operaciones hasta por US$ 10 000 millones en recompras, canjes o prepagos, con la obligación de informar al Congreso y Contraloría; y APP híbridas: se permite a ProInversión usar esquemas que combinan Gobierno a Gobierno con APP, para proyectos complejos de alta inversión.

El Proyecto de Ley de Endeudamiento 2026 expone varios frentes de vulnerabilidad. El endeudamiento interno elevado, autorizado en más de S/ 38 mil millones, amenaza con presionar las tasas de interés y reducir la liquidez en el mercado de capitales nacional. Gran parte de esos recursos, más de S/ 28 mil millones, se orientan a la estabilización macroeconómica y no a inversión productiva, lo que implica un desaprovechamiento del crédito como palanca para infraestructura.

La volatilidad externa también se hace presente: la autorización de US$ 2 840 millones en endeudamiento externo expone al país a cambios bruscos en tasas internacionales y a riesgos de devaluación. A ello se suman los esquemas de APP híbridas y garantías, que si bien buscan diversificar mecanismos de financiamiento, plantean un riesgo contractual por la limitada capacidad estatal de negociación.

Las operaciones de prefinanciamiento y manejo de deuda, que autorizan hasta US$ 10 mil millones en recompras y canjes, podrían volverse un arma de doble filo: sin una gestión adecuada, incrementarían el costo futuro de la deuda y comprometerían el espacio fiscal.

Respecto al Proyecto de Ley de Presupuesto

El gasto por funciones refleja las prioridades del Ejecutivo: Educación: S/ 48 745 millones (18,9%); Salud: S/ 33 033 millones (12,8%); Transporte: S/ 22 557 millones (8,8%); Seguridad y orden público: S/ 15 821 millones (6,1%).

La estructura revela un énfasis en sectores sociales y seguridad ciudadana, aunque casi la mitad del presupuesto está comprometido en rigideces (deuda, previsión social, planillas). En cuanto a niveles de gobierno tenemos gobierno nacional (63,7%), gobiernos regionales (23%) y gobiernos locales (13,2%).

A pesar del aumento del FONCOMUN, la descentralización sigue limitada, con gobiernos subnacionales responsables de casi la mitad del gasto de capital, pero con históricos problemas de ejecución.

El artículo 6 congela incrementos en remuneraciones y beneficios. El artículo 20 prohíbe financiar CAS con partidas de inversión. Y el artículo 21 fija límites máximos de plazas CAS por pliego. Sin embargo, el propio proyecto reconoce presiones inevitables: S/ 966,5 millones para nombramientos y ascensos de 2025; autorizaciones para nombramientos 2026 (hasta mayo); S/ 2 535 millones al SIS para asegurar continuidad del aseguramiento universal.

Este doble mensaje —contención general y expansión puntual— refleja la tensión entre la ortodoxia fiscal y la realidad social.

Además, se autoriza una transferencia de hasta S/ 50 millones al Programa Presupuestal 0030, sujeta a metas e indicadores. Esta es una innovación relevante: introduce la lógica de financiamiento por resultados en un sector crítico.

El análisis del presupuesto expone una serie de riesgos que comprometen la gestión pública. La centralización excesiva mantiene al Gobierno Nacional con el 63,7% del gasto, frente al 36,3% de regiones y municipios, lo que perpetúa la dependencia financiera subnacional y frena la descentralización efectiva. Este escenario se ve agravado por la baja capacidad de ejecución subnacional: aunque los gobiernos regionales y locales administran el 48% del gasto de capital, la inversión pública sigue atrapada en una histórica subejecución inferior al 70%, generando recursos inmovilizados y obras paralizadas.

A ello se suma la rigidez presupuestaria, ya que una alta proporción del gasto se destina a deuda, previsión social y planillas, reduciendo el espacio para políticas innovadoras y respuestas contracíclicas. Las tensiones laborales aparecen como un riesgo adicional: el Artículo 6 congela remuneraciones, mientras que los Artículos 20 y 21 limitan la contratación bajo el régimen CAS, lo que abre la posibilidad de huelgas o conflictos en sectores estratégicos como educación, salud y seguridad.

Conclusión

El Proyecto de Presupuesto 2026, junto con las leyes de Equilibrio Financiero y Endeudamiento, constituye un paquete robusto en términos de orden macroeconómico y sostenibilidad fiscal. Proyecta al Perú como un país confiable, con déficit y deuda controlados, y con instrumentos modernos de gestión de deuda.

Sin embargo, la clave no estará en las cifras, sino en la ejecución y gobernanza: Convertir disciplina fiscal en servicios efectivos para la población; mejorar la ejecución subnacional, evitando la subejecución crónica, manejar con inteligencia el dilema del gasto en personal, e implementar financiamiento por resultados en seguridad y salud.

Si el Congreso logra equilibrar la ortodoxia fiscal con la urgencia social, el presupuesto podrá ser un motor de desarrollo. De lo contrario, corremos el riesgo de tener un presupuesto impecable en los números, pero insuficiente en la vida real de los ciudadanos.

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(*) Economista. Doctor en Gestión Pública. Jefe del Área de Planeamiento del Congreso de la República

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